把握人大,人大主导立法的几个重要问题

图片 1

十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。体现人民民主的立法原理立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力。如孟德斯鸠所说“民主政治有一条基本规律,即只有人民可以制定法律”。

图片 1

进入专题: 人大主导立法
 

人大主导立法;人民;人大立法;司法解释;立法权

□ 田成有

刘松山 (进入专栏)
 

图片 2

十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年新修订的《立法法》将“人大主导立法”作为新时期国家立法工作的基本要求,强调要加强人大对立法工作的主导作用。

图片 3

□ 田成有

如何“主导”?有几个度要把握好。

  

十八届四中全会提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年新修订的《立法法》将“人大主导立法”作为新时期国家立法工作的基本要求,强调要加强人大对立法工作的主导作用。

一、为什么要主导

   内容摘要:人大主导立法有利于促进民主立法,提高立法质量,但主导具有行政权的特点,与人大行使权力的规律不甚相符。人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。在克服部门利益和发挥引领推动作用等立法中,如何把握人大主导的内涵与界限,需要慎重研究。不宜将委员长会议、专门委员会和常委会工作机构在立法中发挥作用等同于人大主导立法,这些主体行使职权的边界,需要研究规范。在立法活动中,人大固然是人民意志的代表机关,但“一府两院”等立法参与主体也从不同侧面代表了人民意志,不能将人大设想成民意的唯一代表机关,进而不适当地强调人大主导立法。

如何“主导”?有几个度要把握好。

(一)体现人民民主的立法原理

  

一、为什么要主导

立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力。如孟德斯鸠所说“民主政治有一条基本规律,即只有人民可以制定法律”。卢梭这样说“立法是对人民意志的记录;是人民自己为自己作出的规定。”马克思对立法也有着精辟理解,他说“应当使法律成为人民意志的自觉表现”、“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。

   关键词:人大主导
部门利益  委员长会议  专门委员会  工作机构  组织协调  组织起草

体现人民民主的立法原理

现代民主社会,人民是最高主权者,人民意志很大程度上只能由人民选举产生的代议机关来代表和表达。人民行使国家权力,很大程度上是通过议会行使立法权以实现人民意志。这说明,一切立法权的行使,应以人民或人民的代表为主体,应由人民选出的代表所组成的代议机关来主导,应坚持人民主体原则、以人民为中心、以人民代议机关为主导。

  

立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力。如孟德斯鸠所说“民主政治有一条基本规律,即只有人民可以制定法律”。卢梭这样说“立法是对人民意志的记录;是人民自己为自己作出的规定。”马克思对立法也有着精辟理解,他说“应当使法律成为人民意志的自觉表现”、“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。

在我国法治实践当中,人民才是依法治国的主体和力量源泉。这种人民的主体地位和力量,主要通过人大对立法过程的主导来实现。从54宪法到82宪法,人大主导立法一直是我国立法体制的核心原则。宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

  
党的十八届四中全会提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。不仅如此,修改后的立法法还明确规定,全国人大及其常委会加强对立法工作组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。这就把四中全会决定的内容法律化了。党的十九大报告再次提出,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。四中全会决定和十九大报告的精神,以及立法法的相关规定,不仅是立法工作中的一个新命题,也是人民代表大会制度政治体制中的一个新命题,需要全面准确地理解和执行。几年来,理论实践中对人大主导立法问题展开了热烈讨论,见仁见智,但其中不少关键性问题并未引起足够注意并形成共识。而对这些问题在认识和执行中一旦发生分歧和偏差,不仅会对立法工作带来损害,也会对我国根本政治制度造成损害。

现代民主社会,人民是最高主权者,人民意志很大程度上只能由人民选举产生的代议机关来代表和表达。人民行使国家权力,很大程度上是通过议会行使立法权以实现人民意志。这说明,一切立法权的行使,应以人民或人民的代表为主体,应由人民选出的代表所组成的代议机关来主导,应坚持人民主体原则、以人民为中心、以人民代议机关为主导。

(二)获得正当性与公正性的基础

  

在我国法治实践当中,人民才是依法治国的主体和力量源泉。这种人民的主体地位和力量,主要通过人大对立法过程的主导来实现。从54宪法到82宪法,人大主导立法一直是我国立法体制的核心原则。宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

民主国家的立法,无论在实质上或名义上,都要依靠人民代议机关,这是立法获得正当性、公正性、合法性的基础和保证。议会立法对于行政立法、司法解释具有统领、制约与监督的作用,它构成了整个国家立法的正当性基础,行政权和司法权源于立法权,且从属于立法权。只有通过了人民代议机关主导的立法程序,立法才能最大程度反映人民意志,人民才有义务遵守法律。只有人民代议机关主导立法,才能实现民众对于立法过程真正意义上的民主参与,也才能体现出法律产品的正当性与公正性品质,获得民众的认同与拥护。

   一、如何理解“主导”的基本范畴和法律定位

获得正当性与公正性的基础

二、现实的状况

  

民主国家的立法,无论在实质上或名义上,都要依靠人民代议机关,这是立法获得正当性、公正性、合法性的基础和保证。议会立法对于行政立法、司法解释具有统领、制约与监督的作用,它构成了整个国家立法的正当性基础,行政权和司法权源于立法权,且从属于立法权。只有通过了人民代议机关主导的立法程序,立法才能最大程度反映人民意志,人民才有义务遵守法律。只有人民代议机关主导立法,才能实现民众对于立法过程真正意义上的民主参与,也才能体现出法律产品的正当性与公正性品质,获得民众的认同与拥护。

观察40多年来中国立法现实状况,人大立法权、尤其是大会立法权长期弱化、虚化,出现了立法权高度行政化、政府部门强势主导的问题。

  
在人民代表大会制度体制下,依照宪法法律规定,人大及其常委会在立法体制中处于核心地位,全国人大及其常委会行使国家立法权,有立法权的地方人大及其常委会行使地方立法权,人大及其常委会对法律法规的草案进行审议表决,委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构,在立法过程中依法行使职权,可以说,在党的领导下,人大及其常委会以及委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥极其重要的作用,这是勿庯置疑的。但是,能否说这些主体在立法中发挥作用就是人大主导立法?进一步看,人大能否主导立法?如果能,又如何科学理解这一提法的含义?

二、现实的状况

在立法权的强势方面。人大立法对于政府严重依赖,全国人大及其常委会制定将近50%至80%的法律是由国务院相关职能部门“归口起草”,立法的内在推动力,基本上是由政府及其相关部门推动。这种依赖还表现在,全国人大及其常委会对国务院进行了极其广泛的立法授权,许多重要的国家立法权已经遭遇分割或流失。

  

观察40多年来中国立法现实状况,人大立法权、尤其是大会立法权长期弱化、虚化,出现了立法权高度行政化、政府部门强势主导的问题。

实践中,《立法法》和《地方组织法》对哪些事项应当由权力机关以法律、法规的形式加以调整,哪些事项应当由政府以规章、办法的形式加以规范,界限不清,导致出现了某种程度的“错位”与“倒置”,政府不仅负责起草地方政府规章,而且还掌握着地方性法规的主要起草权。立什么法?什么时候立法?立法的原动力与立法需求主要来自政府部门的认识与动议,而非来自社会公众的诉求与表达。很多省级人大从成立之日起就没有直接起草过一件地方性法规草案,为此,有人形容我国的立法格局是政府相关部门“买菜做饭”、政府法制办“端菜上桌”、人大“坐等上菜”和“被动吃饭”,法律成了有关部门根据自己部门意志与利益偏好而出台的政绩冲动。毋庸讳言,这种政府主导立法的工作模式导致了民众对法律的陌生与隔离,造成了法律作为一种公共产品,事实上是与社会不断的疏远和脱节。

  
可能是受掌握资料所限,据笔者查阅,从改革开放到2011年有关方面宣布法律体系形成的三十多年中,党和国家机关的各类权威文件以及领导人讲话中,并没有出现人大及其常委会在立法中发挥主导作用这一提法。这一说法是近几年才提出的。较早以权威身份公开提出这一说法的是全国人大常委会副委员长李建国。2011年11月,他在第十七次全国地方立法研讨会上的讲话中,专门用了一个标题,叫“充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”,并用一个段落的内容对这一问题做阐述。[1]一个月后的12月,全国人大常委会委员长会议通过的2012年常委会工作要点中,出现了发挥人大主导作用的提法,[2]但2013年4月委员长会议通过的2013年常委会工作要点,又没有出现这一提法。[3]这一年10月,张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上,[4]
11月,王晨副委员长兼秘书长在全国地方立法研讨会上,先后提出了人大及其常委会主导立法问题,王晨还做了系统阐述。[5]2014年9月,在第二十次全国地方立法研讨会上的讲话中,王晨再次强调了人大及其常委会在立法中的主导作用。[6]此后的同年10月和2015年3月,人大主导立法先后被写进了十八届四中全会决定和立法法修正案。